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高學歷的背債世代:貧窮年輕化的千禧世代沒什麼權利

高學歷的背債世代:貧窮年輕化的千禧世代沒什麼權利
Photo by Pixabay
By 麥爾坎‧哈里斯Malcolm Harris
September 27, 2019
在二十世紀最後的30幾年,美國政府想辦法消弭老年人的貧窮,結果非常成功。1960年,年齡65歲以上的美國人中,有35%生活在貧窮水準以下,現在則低於10%。國家經濟研究局的研究人員將這個減少的結果,完全歸功於在金融危機時期每人平均社會安全福利支出提高了一倍。

老年人已經從美國最貧窮的年齡層變為最富裕的,這很大的程度歸功於國家支持大幅增加。問題是,這個系統的運作有賴於付費的勞工與受益人的比例,而隨著人口老化,勞工與受益人之間的比例不斷下降。

1960年,每個受益人有五名勞工支持,但等到最後一個嬰兒潮時代出生的人退休時,這個比例會降到2比1。(因為薪資停滯不前,薪水可能甚至無法支持從事該工作的勞工本身。)社會安全福利信託在2014年的報告中估計,到了2020年,支出將超過基金的總收入;到2033年,儲備金將完全用罄,而新的稅收則僅能支應已規劃福利的77%。

八○年代退休的美國人獲得的福利金額是他們向該系統納稅的兩倍,但這個比例一直在下降。如果聯邦政府只能支付77%的費用,那麼千禧世代最終將支付更多費用,卻只能取回更少福利。根據信託人報告,老年人貧窮消失可能不是國家結構的永久性改變,相反地,它可能只是針對七○年代之前出生的某一群勞工所做的大規模改變。

儘管千禧世代通常支持社會安全福利制度,但是對於與前一個世代相比,自己可以受益多少,千禧世代並不笨。2014年3月皮尤中心研究千禧年世代對權利的態度顯示,只有6%的人認為他們可以拿到應得的全額社會福利保障,而有51%的人認為什麼都得不到。

請想一想,一般雙薪家庭平均要繳超過一百萬美元的稅金,卻有一半以上的千禧世代認為這個制度會讓他們陷入困境。不管是慷慨的精神、實用的分析、還是單純聽天由命,所謂有權利的一代甚至不覺得有權享受屬於自已的權利。保守黨稱社會安全福利是一種龐氏騙局—最近因為馬道夫(Bernie Madoff)而聲名大噪,騙局的運作方式是每一輪新投資者的資金都用來支付給前一輪的投資者,創造了獲利的假象。它也被稱為金字塔型投資(老鼠會),因為每一層新的投資者都必須比上一層更大。但是右派想要用另一種叫作股票市場的熱門騙局來鞏固體系,因為比起讓政府擔保,他們更希望勞工投資自己的私人退休儲蓄帳戶,並指望高於政府能給的報酬可以彌補日益下降的勞工與受益人比例。

當然,以股票浮動價格為基礎的任何權利根本稱不上是一種權利,雖然有些退休人員可能會幸運地選中績優股,但是保守派會去除「保障機制」中的「保障」,讓那些做出錯誤投資決定的老年人經濟拮据、露宿街頭,一如民主黨的論點所述。把退休人員福利與股票市場連結起來,也會連結起美國人口統計數據中的人民福利與資本市場的健康狀況,美國目前這一代的老年人再次退回二十世紀中期的貧窮率,最有可能引發另一回合的經濟紓困。務實來說,把社會安全福利制度定錨於股票市場,是在為金融家提供政府擔保。除了保障目前的福利水準與退休年齡,並在基金耗盡之前拖延時間之外,自由派根本沒有任何計畫。

這又是為什麼?因為惹惱美國人口結構中最富有、最有組織的一個年齡層,任何一黨都承擔不起。美國退休人員協會(AARP)聲稱有3700百萬名五十歲以上的成員。這是一個非營利組織(當然也有營利的部分),也是美國最大、最有影響力的組織之一。美國退休人員協會的兩份出版物,發行量比美國其他任何一本雜誌大,光是廣告費每年就賺進超過一億美元。版年,該協會的營收超過14億美元,其中包括來自美國退休人員協會授權品牌產品與服務供應商的7億6300百萬美元權利金。

老年人口是一個不斷成長的龐大市場,美國退休人員協會是他們可以信賴的老字號。美國退休人員協會每年花費數百萬美元在健保、稅制與權利改革等議題上進行遊說,而且非常成功。他們推動並保護了社會安全生活補助金,這是現代記憶中最偉大的反貧窮成就之一,改變了老人與長者在這個國家生活的方式。美國退休人員協會讓社會安全福利成為美國政治的第三條軌道,並確保政治家不會背叛其成員的利益。這是一個很好的策略,他們運用這個策略讓政府為他們工作。另一方面,大家都很清楚,孩子不能投票,也沒有退休人員協會可以加入。

千禧世代的年輕人有可能會面臨領不到退休金的風險。Photo by Pixabay
千禧世代的年輕人有可能會面臨領不到退休金的風險。Photo by Pixabay

貧窮年輕化

在六○年代後期之前,隨著共同生活條件的改善,兒童、中年和老年人的貧窮率都以同樣的速率同時下降。老年人的貧窮人口比例最高,接下來是兒童,而工作年齡的成年人拉低了總體的數字。但是,當兒童貧窮率在七○年代早期趨於穩定時,醫療保險與國家社會安全福利制度收取的費用使老年人的貧窮率下降。1974年,也就是第一批千禧世代出生的前幾年,兒童貧窮率超過了老年人。從那個時候開始,兒童貧窮率經歷了幾個週期,但從未降到更早期的十五%。與此同時,正如我們所見,老年人成為最不貧窮的年齡層。截至2012年為止,超過五分之一的美國孩子生活在貧窮水準以下,占21.8%,貧窮兒童的比例比六十五歲以上老人的9.1%高出一倍多。社會科學家把這種老人與年輕人之間的轉變稱為「貧窮年輕化」。

雖然老年人與他們的支持者能夠保護甚至提高他們的現金支付,但貧窮兒童沒有同樣的能力。1966年,柯林頓總統啟動了社會福利改革,用聽起來有點嚇人的貧窮家庭暫時性救助金(TANF)取代撫養未成年子女家庭補助計畫(AFDC)。高姿態的「個人責任與工作機會法」規定了聯邦援助60個月的終身上限,要求受益人去找工作,並將大部分細節留給各州政府決定—實際上,這是在鼓勵意識形態上反對社福的保守州立法機構破壞社會福利系統的運作。大多數在美國南部的各州,貧窮家庭暫時性救助金的最高福利金額不到聯邦貧窮水準生活所需金額的五分之一。

為老年人服務的計畫是為了取得成功而打造的,然而許多(即使不是大多數)貧窮家庭暫時性救助金的設計者根本希望計畫一開始就不存在。2012年,預算與政策優先中心(CBPP)發布了一份關於貧窮家庭暫時性救助金計畫16週年的報告,評估其作為替代計畫的有效性。貧窮家庭暫時性救助金計畫每年固定會獲得170億美元的聯邦撥款,但這筆款項的實際價值會隨著通貨膨脹而下降。美國退休人員協會知道這個伎倆,所以社會安全福利制度有內置的生活成本調整機制,可以讓受益人的購買力隨著物價上漲還能保持穩定。

兒童貧窮率增加、實際撥款金額減少,以及新法律的限制,都顯示有貧窮兒童的家庭接受社會福利救助的比例急劇下降。在貧窮家庭暫時性救助金計畫施行時,撫養未成年子女家庭補助計畫可以補助68%的貧窮兒童家庭—1979年可以補助82%。但是到了2014年,數字減少了一半以上,降至23%。正如預算與政策優先中心報告所說的那樣:「貧窮人口增加時,貧窮家庭暫時性救助金計畫案件數量下降,表示貧窮家庭獲得現金援助的比例遠低於改革前的現金援助。」

就這個意圖來說,個人責任與工作機會法案是成功的。一群超有錢的老人讓一群靠政府稅收過活的窮孩子捱餓,這個說法可能太過簡單,但也沒說錯。在2014年的一份報告中,史丹佛貧窮暨不平等中心(Stanford Center on Poverty and Inequality)將1968年至2012年期間,非老人成年人貧窮數據按照年齡區分。他們的研究結果顯示,重要的不是年齡,而是出生的時間。在經濟不景氣期間,18歲至24歲成年人的貧窮率波動看起來更像是兒童,而不是成人的比例。現在的比例是20.4%,比兒童低1.5%左右。八○年代,這個模式穩定了下來:一切都是平等的,越年輕有可能越貧窮。從那以後,不同年齡層之間的差距越來越大。1968年,在二十世紀西方世代間緊張關係高漲之際,非老人成年人的貧窮率與年齡之間沒有相關性,每個年齡層的比例都在8%至12%的小範圍內變動。現在年輕人的貧窮率幾乎是老年人的兩倍(史丹佛研究中的數據是20.4%對10.8%。)如果想避免在美國變窮,那麼從1974年開始,年紀越大越好,越年輕越糟。

從美國社會保險制度與千禧世代的財富積累狀況看來,這種年齡分布趨勢不太可能維持。此外,我們似乎可以得出結論,美國政府並沒有永久「解決」老年人的貧窮問題,而是把大筆債務轉移到其他幾個年齡層身上。如果社會安全福利信託基金一如預期的用罄,那麼到本世紀末,隨著時間的推移,老年貧窮率的圖表看起來就會像一個深碗,碗底是1915年至1965年間出生的美國人,而兩端急劇爬升。壽命延長會加速這個趨勢,老年人數增加的速度會超過預期,因為他們通常會在退休後活超過三、四十年。因此,政府精算師發現自己處於尷尬的處境,希望人們不要活得太久。

這些令人不安的趨勢再次凸顯,雖然年輕人與老年人之間的關係有些不可改變的因素,但也不是固定的。問題是你出生在什麼樣的地方,這裡不單指地理上或社會經濟上,歷史區段上也是。有幸運的出生時間和地點,也有不幸的。在美國,一般人出生的相對幸運時間似乎已經過去了。這也是歷史上第一次孩子與年輕人過得比他們的父母更差。當歷史老師談到政府做決策時,他們傾向使用漸進式的框架:政府隨著時間的推移著手進行改善。雖然自由派認為保守派是放緩腳步或走回頭路,而保守派只願意在政策實施四、五十年後才接受政府政策(在他們希望分得同等的功勞時),但是雙方都同意美國正在自我改善,同時也在改善世界。但是,這種過於簡化的歷史觀點並不符合現實:不知道道為什麼,情況變得更糟。

 

 

美國政府精算師發現自己處於尷尬的處境,因為他希望人們不要活得太久。Photo by Pixabay
美國政府精算師發現自己處於尷尬的處境,因為他希望人們不要活得太久。Photo by Pixabay

在邁向巔峰教育計畫中落後

教育是公共生活領域之一,美國政策制定者聲稱取得了很大的進步。儘管人們對美國學生如何在國際上與同儕一較長短感到焦慮,但更多年輕人接受了更高等的教育,成為更具吸引力的潛在員工。每一代美國人的經濟狀況可能都不會更好,但他們肯定是受了更好的教育。聯邦層級的變化推動了這種績效通膨,直到完成立法。二十一世紀的中小學教育改革都是關乎效率與合理化的過程。

2001年,布希總統簽署了「不讓任何孩子落後法案」(No Child Left Behind Act,簡稱NCLB),重新授權所謂的第一類基金(Title I Funds,聯邦經費,用於貧窮學生比例很高的學區)。跟社會福利改革一樣,這個法案留給各州很大的空間,同時也保持了聯邦政府的標準與目標。雖然它沒有規定各州必須管理哪些考試,但是參與的學校每年必須以全國性標準考試來評估他們的孩子。法案的名稱並不完全符合字面上的意義,但是政府要求學校裡每個群體都要達到95%的參與率。

績效通膨被列入法條中作為適當的年度目標(AYP):每一年,每個年級學生的測驗成績都要比上一年該年級的成績更好。這是形式上的進步。根據法案,所有學生的程度都應該在「精通」或者更好。經過一番調教的成年人可以大方承認有些科目表現不佳,但是美國政府的官方政策卻是所有孩子什麼都要達到標準。未達成年度目標的懲罰既明確又嚴厲:失敗兩年,學生可以轉學到該學區其他更好的學校;失敗5年,由政府接管學校。很多學校撐不過第6年,紛紛被關閉或變成特許學校。

很多事情都仰賴窮學校實現各州及聯邦層級制定的量化標準能力。法條有效地激勵學校管理部門達成規定的年度進步目標,但這與激勵學校改進教學或學習並不一樣。相反地,這是強迫學校製造正確的數據。各州政府接受這些評估報告作為教育質量的有效指標,因此學校管理人員與教師—還有最重要的學生—必須做出正確的報告。

學校找了很多方法來提高他們的分數,想辦法展現政府逼著做的那種所謂的創新。他們減少了美術與音樂課,把時間用來上數學與閱讀等測驗科目。老師要花時間告訴孩子怎麼正確作答,以及如何縮小範圍猜答案。反對者稱之為「為考試而教學」,後果可想而知,令人擔憂。如果用重罰來威脅學校,那麼老師自然會採取以考試成績為重的教學方式,至於是不是有利於年輕人的智力發展,那就是其次了。他們還會想方設法扭曲規則,鼓勵表現不佳的孩子在考試日輟學或留在家裡,或誤導成績好的學生選擇退出考試。不讓任何孩子落後法案重新強制公立學校參加考試,現在的老師與行政人員要不是投入大量的時間和精力配合,就是另謀高就。或者他們可以直接作弊。國家公平公開考試中心(National Center for Fair & Open Testing)編制了一份清單,列出學校操縱州立考試成績的五十多種作弊方式。

亞特蘭大學區的教育局長被以詐騙罪名起訴,因為被發現她聞名全國的成果是假的:她主導了一場欺瞞喬治亞州與聯邦教育當局的大騙局。從在考場動手腳方便作弊,到所有老師聚在一起塗改錯誤答案並填上正確答案,學校已經找到也運用了變通方法。表面上看起來都差不多的教室與老師,在考試看不到的地方可能完全不同。與此同時,任何學校帶來的樂趣或給予的扶持,如果對考試沒有幫助,就會消失。

低收入人口較多的公立學區卡在陷阱之中:通過考試、畢業率以及學生畢業後的工作是評判學校的標準,如果學校只致力於中等收入工作的職業訓練—這樣的工作變得越來越少—所剩無多的富裕家庭就會逃離該學區,然後把指標拉得更低。學者阮(Nicole Nguyen)找到了一個學區,他們用非常規的策略見縫插針:全區都投注在國家安全議題上。化名米爾頓堡的學區靠近華盛頓特區附近,坐落在安全部門逐漸擴增的地區。這就是當地就業的所在—在薪資兩極化的兩端,因為即使是國家安全局的草坪管理專業人員也需要取得安全許可證—就是該學區的著力點。只要有利可圖,很多私人與公共利益單位都樂於伸出援手,這並沒有什麼壞處。從表面上看,這聽起來像是共生,或是死馬當活馬醫。但是阮的某些觀察結果有點驚人。一位米爾頓高中校長吹噓他們「從幼兒園直達就業一條龍」,他說他們五歲的孩子不是數蘋果,而是數消防車。他還說:「我們要從小教他們。」

一開始只是玩玩,但是到了學代數,他們就會以美國狙擊手在北韓的子彈彈道來計算拋物線。此外,還有軍警在走廊上巡邏。阮找不到太多證據顯示該計畫確實可以把學生轉變為足以擔任國家安全工作的人,不過「學校還是灌輸學生一個概念,只要他們能取得安全許可證,他們可以也一定會在安全行業裡找到工作。」無論如何,就算軍事承包商不打算招聘米爾頓高中的畢業生,他們還是很樂意讓米爾頓學校成為科技教學產品的展示廳。把一個學區變成一個公私合營的軍事學院,背後的創新思維正是教育改革應該有的。

當米爾頓把焦點轉向安全議題時,得到了大量的聯邦撥款,讓這個地區看起來很亮眼。阮寫道:「米爾頓的故事告訴我們,把公辦教育轉型成因應企業或軍事用途的迫切需要,有賴於各州政府透過提供資金、資源、課程等積極介入。」但是聯邦政府不能介入重塑每個學區,就算可以,他們也不擅長。相反地,聯邦政府一直都用一種我們很熟悉的有效策略—在山頂堆一大堆錢,然後大喊「開搶!」

與社會福利改革一樣,當今的教育改革似乎是致力於推翻過去的制度。在2008年金融危機之後,作為美國復甦與再投資法案的促進方案,歐巴馬政府提出了一項43.5億美元的後現代化教育計畫。「邁向巔峰教育計畫」(Race to the Top,簡稱RTTT)實際上是一場競賽,各州根據學校績效與遵循標準的程度,競爭從1700百萬美元到7億美元不等的補助款。想要讓50個州、超過13000個地區使用相同的課程和考試標準是一個組織工作與政治的噩夢,因此,歐巴馬政府沒有強迫各州改變他們的運作方式,而是讓他們競相合理化。該計畫設計了一個五百分的說明,其中各州可以得分的項目包括新潮、不明確的成就,例如「使用數據改進教學」以及「支持邁向強化標準與高品質評量。」對於那些沒有憲法授權可以強制進行,也沒有官僚資源可以管理的一連串改革,正是聯邦政府進行改革最物超所值的方法。

邁向巔峰教育計畫最具爭議的是採用「共同」標準的40分。各州共同核心標準行動聯盟(Common Core State Standards Initiative)尋求統一全國幼兒園到十二年級(K-12)的標準,這遭遇很多阻力,大部分來自保守派,他們對歐巴馬政府干預他們教育子女的方式感到不滿。但保守派並不是唯一不滿意的人:有些自由派與左翼教育人士擔心,統一課程會阻礙發展,排擠更具吸引力的教學法,而且會過於注重準備考試。這兩個批評都是有根據的;聯邦政府從兒童進入學校起一直到成年,每年定義進步速度,這聽起來的確像專制國家為了培養整齊劃一的人民而上演的反烏托邦情節。把美國孩子的學術發展重心放在數學和語言藝術測試標準上,說好聽一點是目光短淺,最糟糕的情況是所帶來的傷害很深。

正如我們在勞動力市場中看到的,標準化是合理化過程的重要元素,最終結果就是降低成本。一旦我們將教育成就轉化為一套可以比較的成果,政策制定者與官僚就可以把焦點轉移到用更少的經費獲取相同的回報。我們可以在邁向巔峰教育計畫其他的記分卡項目中嗅出這個趨勢,例如「根據績效改善教師和校長的效率。」當然,即使課程、評量或標準的改變會影響學生的生活,但是學生本身沒有任何代表性。在共和黨與民主黨的統治下,國家教育改革計畫是提高學生的分數。政治家告訴我們,需要增加分數的明確理由是要讓孩子們為上大學,以及做好進入職場的準備。但是當大家都在邁向巔峰時,一定有些孩子會落後,而且除了這個事實之外,五歲到十八歲都在職業訓練中度過更是個很爛的主意。如果全國都標準化,那簡直爛透了。

我們談論教育的方式都是把學生變成實驗室的老鼠,既是實驗對象,也是實驗反饋,而千禧世代正是在籠子中誕生的。利害關係人作出妥協並決定程序,以便製造出在標準測驗中填對答案的孩子。從所有所謂準備的浮誇言論來看(共同核心稱自己為「一套明確的大學與職業準備標準,從幼兒園到十二年級的英語語言藝術/識字和數學」—我很想知道這些制定標準的人提起讓六歲小朋友做好就業準備時,會不會覺得自己有點蠢),很明顯地,美國公共教育系統是一個生產人力資本快速合理化的工廠,他們認為一旦每間學校的想法都一致,他們就可以像生產瓶蓋或鋼筋一樣提高產量,當雇主需要大量技術勞工時,州政府就可以提供,勞工可能會不高興,但他們會知道怎麼工作。但是,對於不適合或不能製模量產的孩子來說,日子將變得更加困難。我們可以很清楚地畫一條線,區分教育改革中標準化的孩子,以及無法適應而被驅除、逮捕甚至謀殺的孩子。

 本篇文章、圖片皆由高寶出版社提供,全文摘自《高學歷的背債世代》一書。

延伸閱讀:
➽➽日本老師都這樣開發兒童潛能:後來居上的孩子在幼兒期都玩得很盡興!
➽➽我們在芬蘭教育制度上學到的事
 

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